Šis tekstas yra antroji straipsnių ciklo apie Europos Sąjungos biudžeto derybas dalis. Pirmojoje buvo apžvelgtas bendras ES derybų laukas ir visos veikiančios interesų grupės bei jų siekiai. Šioje dalyje plačiau aptariama, kaip pasisekė vienai iš jų – taupiųjų šalių grupei.
Kaip jau buvo minėta pirmoje teksto dalyje, vieną iš ES daugiametės finansinės perspektyvos (DFP) derybose itin aktyviai veikiančių grupių sudaro vadinamosios taupiosios šalys. Šiai grupei priklauso Olandija, Danija, Austrija ir Švedija. Iš ES pasitraukus Jungtinei Karalystei, taupiosios šalys gerokai suaktyvėjo, o jų veidu tapo Olandijos premjeras Markas Rutte.
Istoriškai Didžioji Britanija visada derybose pasisakydavo už silpnesnį ES vaidmenį tiek vidaus, tiek pasaulio politikoje. Tuo tarpu bene veiksmingiausias būdas kovoti su ES įtaka — tai apriboti Briuselio galimybes veikti finansiškai. Todėl toks šių šalių suaktyvėjimas per šias biudžeto derybas iš tiesų nėra netikėtas. Ypatingai aštrus yra įmokų lubų klausimas, kurio ištakos siekia dar praeitą tūkstantmetį.
Thatcher atidaryta Pandoros skrynia persekioja ES ir po Brexito
1984-aisiais metais Didžiosios Britanijos ministrė pirmininkė Margaret Thatcher Europos Vadovų Taryboje išsireikalavo, kad Jungtinės Karalystės įmokos į ES biudžetą būtų smarkiai apribotos. Dėl to nuo 1985 metų britų įmokos į ES biudžetą siekė tik apie trečdalį to, ką jie būtų turėję sumokėti, jei jiems būtų taikomos tokios pat taisyklės kaip ir beveik visoms kitoms valstybėms narėms.
Pagrindines ES biudžeto pajamas sudaro valstybių įmokos, mokomos proporcingai nuo bendrųjų valstybės nacionalinių pajamų. Labai supaprastinus būtų galima tarti, jog nuo kiekvieno ES narėje uždirbto euro maždaug vienas centas keliauja į bendrą ES biudžetą. Taip finansuojama apie 70% viso ES biudžeto.
Britų premjerė, praminta Geležine ledi, buvo gana skrupulinga — vienas centas M. Thatcher pasirodė per didelė prabanga. Tad jau daugiau nei tris dešimtmečius visų ES valstybių vadovai šią išimtį tvirtindavo su kiekviena daugiamete finansine perspektyva. Dėl sumažėjusio Britanijos indėlio atsiradusį deficitą likusioms ES valstybėms tekdavo kompensuoti pagal principą „kuo daugiau uždirbi – tuo didesnę dalį deficito dengi“.
Natūralu, jog tokia lengvata pasirodė neteisinga kitoms valstybėms, todėl atsirado net išlygos Jungtinės Karalystės išlygoms. Vokietija, tarkim, sutiko mokėti jai priklausančią įmokų dalį į bendrą ES biudžetą, tačiau nuo 1985-ųjų iki 2001-ųjų mokėjo tik du trečdalius įmokų, skirtų padengti britų atvertai „biudžeto skylei“.
Ironiška, jog valstybė, kuri 30 metų mėgavosi didžiausiomis lengvatomis mokesčiams, šiuo žalingu precedentu keldama galvos skausmą visoms kitoms bendrijos narėms, ypač turtingesnėms, — iš Sąjungos pasitraukė motyvuodama per didele finansine ES kaina.
Akivaizdu, jog tokios išimtys išimtims ir sudėtingos įmokų apskaičiavimo formulės ES biudžeto priėmimo principų nepadaro nei skaidresniais, nei aiškesniais. Apie tai daugybę metų nesiliauja kalbėję tiek įvairūs akademinių sluoksnių atstovai, tiek penktoji ES institucija — Europos Audito Rūmai.
Vis dėlto šis aritmetinis žaidimas tebesitęsia iki šių dienų, ir vienokios ar kitokios išimtys įmokoms taikomos visoms taupiosiomis pramintomis ES valstybėms. Kartais joms yra priskiriama ir Vokietija, nors tai vargu ar yra visiškai teisinga. Išimčių taikymas buvo tiesioginė reakcija į britams taikomas itin dosnias išlygas, kurios 2014-2018 metais siekė apie 5,6 mlrd. eurų per metus. Negana to, išskirtinai dėl britų visa ES įmokų sistema tapo regresine — supaprastinus tai reiškia, jog kuo didesnė tavo ekonomika, tuo mažesnį procentą nuo savo pajamų turi įnešti į bendrą biudžetą.
Britams pasitraukus, atsirado vilčių, jog bus galima grįžti prie gerokai paprastesnės sistemos. Toks nusiteikimas ne kartą buvo išreikštas ir Europos Parlamento biudžeto komitete. Vis dėlto, kaip minėta pradžioje, estafetę iš britų perėmė Olandija, Švedija, Danija ir Austrija. Vokietija šiose derybose veikiau atsiskleidė kaip harmonizuojanti jėga — drauge su Prancūzija ji ėmėsi lyderystės siekiant surasti subalansuotą bendrą susitarimą.
Taupiosios šalys nenusileido nei vienu klausimu
Apibendrinant taupiųjų šalių derybinę poziciją, būtų galima išskirti šiuos keturis interesus:
- Siekis griežtai riboti biudžeto apimtis iki 1% bendrųjų nacionalinių pajamų.
- Mažinti turtingesnių valstybių įmokas į biudžetą.
- Įvesti griežtesnę įgyvendinamų programų (teisės viršenybės) kontrolę.
- Priešintis Europos obligacijų (arba tiesiog skolinimosi ES vardu) iniciatyvoms.
Prie taupiųjų šalių kartais dar yra priskiriama Suomija, nors ji ir kratosi šio epiteto. Įmokų mažinimo klausimu suomiai nebuvo aktyvūs, tačiau jie tvirtai pasisakė už mažesnį biudžetą. Būtent Suomija pirmininkavo ES, kai į šias derybas įsiliejo dabartinis Europos Parlamentas su nauja Europos Komisija.
Suomių projekte, pasiūlytame 2019 metų gruodį, bendras septynerių metų ES biudžeto dydis buvo 1,087 trilijono, arba 1,07% visų ES valstybių bendrųjų nacionalinių pajamų. Tai buvo rekordiškai menko biudžeto projektas, ir visų pagrindinių parlamento grupių derybininkai šį projektą vieningai ir kategoriškai pasmerkė.
Europos liaudies partijos (ELP) derybininkas José Manuelis Fernandesas šį pasiūlymą išvadino „nerišliu“ ir „pasmerkiančiu Europos Sąjungą pražūčiai“, Valérie Hayer, atstovaujanti frakcijai „Atnaujinkime Europą“ (Renew Europe), kuri anksčiau vadinosi Liberalų ir demokratų aljansu už Europą, teigė, kad jis esąs „absoliučiai nepriimtinas“, o Rasmus Andresenas, kalbėjęs žaliųjų grupės vardu, pasiūlė Europos Vadovų Tarybai „atsibusti“.
Suomių pasiūlymo buvo atsisakyta. Girdint tokius skambius pareiškimus, būtų galima manyti, jog derybos pasuko priešinga linkme, tačiau faktas tas, jog galutinis biudžeto projektas yra netgi dar mažesnis už tą, kurį siūlė suomiai. Žemiau pateiktame grafike (1 pav.) matyti, jog galutinis DFP susitarimas yra ne tik mažiausias iš visų siūlytų, tačiau ir apskritai mažiausias per 30 metų.
Taigi didžiausią mūšį taupiosios šalys akivaizdžiai laimėjo. Istoriniai DFP duomenys, beje, yra paimti iš 2019 metų spalio 9 dienos Europos Komisijos komunikato EVT, kuriame Komisija šį istorinį palyginimą pateikė kaip tik tam, kad ES lyderiai per derybas pernelyg neapkarpytų biudžeto. Akivaizdu, kad jų pozicijos vykdomajai ES institucijai buvo aiškios, todėl ir 2020-aisiais Komisija pasiūlė itin kuklų biudžetą, tačiau net ir jis valstybių narių vadovams pasirodė perdaug ambicingas.
Europos Vadovų Tarybos susitarime, paskelbtu istoriniu (jis išliko iš esmės nepakitęs ir jau tikrai nebesikeis), į akis krenta keistų žaidimų aritmetika.
Prie bendro ES biudžeto, tarkim, buvo prijungtas Europos plėtros fondas (EPF), kuris niekada nebuvo daugiametės finansinės perspektyvos dalis. Toks prijungimas leido dirbtinai pakelti biudžeto skaičius — todėl grafike yra matomas skirtumas tarp „realaus“ ir „oficialaus“ susitarimo.
Sunku pasakyti, ar egzistuoja bent viena gera priežastis, dėl ko buvo padaryti tokie simboliniai pokyčiai. Labiausiai tikėtina, jog per biudžeto derybas tapo aišku, kad taupiosios šalys vis vien nenusileis, todėl buvo labai svarbu biudžeto projektą kaip įmanoma labiau išpūsti.
Dėl šių priežasčių politikai vengia kalbėti ir apie patį biudžeto projektą atskirai. Visur minimas 1,8 trilijono eurų skaičius yra sudėtinis — prie ES Daugiametės finansinės perspektyvos dar yra pridedamas pagalbos nuo pandemijos fondas, kitaip vadinamas „Next Generation EU“ (NGEU).
Ką slepia 1,8 trilijono eurų skaičius?
Europos Komisijos 2020 metų gegužės DFP pasiūlymas atkeliavo jau drauge su NGEU biudžeto projektu. Pats laikas pasiūlymui labai dėkingas. Britai derybose jau nebedalyvauja, o už lango siaučia viso pasaulio žmonių gerovei ir netgi gyvybei grasinantis virusas. Visi mechanizmai, kuriais siekiama suvaldyti viruso žalą, savo esme yra tokie pat globalūs kaip ir virusas — vidinės migracijos ir judėjimo tarp valstybių kontrolė, sveikatos apsaugos sistemų atsparumo užtikrinimas, poveikis bendrai rinkai ir t. t.
Ciniškai žvelgiant, laikas pandemijai biudžeto priėmimo atžvilgiu negalėjo būti geresnis. Po beveik dvejus metus nesėkmingai trukusių derybų virusas pasitarnavo lyg Moirų (senovės graikų likimo ir mirties deivių, kurių bijojo net patys graikų dievai) nulemtas priminimas, kad, nepaisant savo individualių ambicijų ir norų, mes niekur vienas nuo kito nepabėgsime.
Taigi Europos Komisijai čia atsirado proga, kad ir „užsikrovus“ virtinę papildomų atsakomybių, sustiprinti galimybę vykdyti ES politiką išplečiant biudžetą. Negana to, nebeliko britų, taigi ir preteksto įmokų lengvatoms.
Vis dėlto jos niekur nedingo ir bendrai sudaro virš 6 milijardų EUR (žiūrėti 2 pav.)
Už patį nuolaidų faktą baisiau galbūt yra tik tai, jog įmokų nuolaidų sistema išliko ir po britų pasitraukimo.
Beje, Lenkijos ir Vengrijos nenoras pritarti griežtesnei finansinei atskaitomybei dėl ES lėšų panaudos pasitarnavo taupiosioms šalims kaip vienas didžiausių argumentų reikalauti lengvatų. Tai dar viena priežastis, kodėl šios šalys susilaukė tokio didelio pasmerkimo: ne vien dėl paties mechanizmo reikiamybės, tačiau ir dėl kainos visai ES per pačias biudžeto derybas.
Tokios šalys kaip Švedija paprasčiausiai atsisako būti dosniomis ES „donorėmis“, jei jų kaimynės, prašančios lėšų, nenori sutikti su reikalavimu užtikrinti skaidrų jų panaudojimą. Kad ir kaip būtų, net jei Višegrado šalys ir suvaidino stiprų vaidmenį siekiant išsaugoti šią toksišką lengvatų procedūrą — tai dar vienas mūšis, kurį laimėjo taupiosios šalys.
Grįžkime prie paties NGEU biudžeto septyneriems metams — „redaguodami“ jį ES lyderiai išbraukė iš jo beveik visas lėšas, numatytas skirti Europos Komisijos kuruojamoms programoms. Atskira programa sveikatos apsaugai buvo panaikinta. Papildomos lėšos, asignuojamos Junckerio plano pobūdžio investicijoms, kurios buvo aprašytos pirmojo šio teksto dalyje, — sumažintos net šešis kartus (5,6 mlrd. EUR vietoj prašytų 30 mlrd. EUR). Socialiai atsakinga Europos Komisijos parengta programa dėl pagalbos smulkiam ir vidutiniam verslui buvo išbraukta visiškai.
Bendrai tariant, beveik viskas, ko prašė Komisija, buvo panaikinta arba drastiškai sumažinta, tad beveik visos šios lėšos (daugiau nei 90%) liko tik sanglaudai (na ir šiek tiek dar žemės ūkiui). Tačiau tai „nuopelnas“ ne taupiųjų šalių, o sanglaudos valstybių, kurioms priklauso ir Lietuva. Labai tikėtina, jog būtent tai lėmė ir kitą pokytį: Komisijos siūlyme buvo numatyta du trečdalius lėšų skirti valstybėms narėms kaip dotacijas, tačiau po EVT susitarimo šis skaičius sumažėjo iki kiek daugiau nei pusės.
Beveik pusė NGEU lėšų yra tiesiog perskolinamos valstybėms narėms, o tai savo ruožtu reiškia, kad kitoms valstybėms šių sumų dengti nereikės net ir laikinai — jos pateks tiesiai į tų valstybių, kurios skolinasi, balansus. Nors teoriškai Europos Vadovų Tarybos susitarime ir parašyta, kad Komisija gali kreiptis į valstybes nares dėl papildomo finansavimo NGEU, jei toks poreikis atsirastų, tačiau jose aiškiai nurodyta ir tai kad:
- Europos Komisija visų pirma turėtų skolintis lėšas jas dengdama nuosavais ištekliais. Tik tuo atveju, jei Komisijai pačiai nepavyks pasiskolinti, ji galės derėtis dėl papildomo finansavimo iš valstybių narių.
- Privaloma skolinimosi sąlyga yra plastiko mokesčio įvedimas šalyse nuo 2021-ųjų. Komisijos skaičiavimais, tai duos 7 mlrd. EUR metinių pajamų. Įsipareigojime taip pat nurodyta 2021-aisiais pateikti pasiūlymą dėl anglies dvideginio emisijų apmokestinimo, kuris būtų realizuotas vėliausiai iki 2023-ųjų — Europos Komisijos duomenimis, tai duotų tarp 5 ir 14 mlrd. EUR pajamų.
- NGEU asignacijas valstybėms narėms tvirtins pati Europos Vadovų Taryba, o Komisija tik teiks valstybių projektų vertinimą. Tvirtinimas vyktų kvalifikuota balsų dauguma, taigi taupiųjų valstybių balsų atmesti valstybių projektams nepakaktų, tačiau tai atvertų duris tokiems pat politiniams žaidimams, kokius stebėjome ir per pastaruosius dvejus derybų metus.
- NGEU skolos aptarnavimo kaštai jokiais metais negali viršyti 29,25 mlrd. EUR. Šis skaičius neatsitiktinai skaičiuojamas nuo 390 mlrd. EUR dotacijų biudžeto sumos (sudaro 7,5% sumos).
Nepaisant pasiekto politinio susitarimo, konkrečias išlaidas dar turės patvirtinti valstybių narių vadovai. Bendrai įvedami nauji mokesčiai Europos Sąjungai turėtų generuoti nuo 12 iki 21 mlrd. eurų.
Europos Vadovų Tarybos nustatyti skolos gražinimo rėžiai visiškai persidengia su nuosavų išteklių generuojamomis pajamomis. Paprastai tariant, kad ir kokius finansinius srautus generuos nuosavi ištekliai, visi jie keliaus skolos aptarnavimo kaštams padengti tol, kol bus gražinta skola. Juoba kad abu paminėti mokesčiai — tiek plastiko, tiek emisijų — ilgainiui turėtų generuoti vis mažiau pajamų. Jie yra skirti ne biudžetui finansuoti, o tam, kad paskatintų valstybes nares atsisakyti plastiko ir drastiškai sumažinti generuojamas emisijas.
Jei tai įvyktų, tai ir lėšos dingtų iš biudžeto. Taigi mažai tikėtina, kad ilgainiui tai galėtų tapti reikšmingais nuosavais ES ištekliais.
Abu šie mokesčiai yra ir žalinimo mokesčiai, o visos taupiosios valstybės labai griežtai palaiko būtent žalinimo politiką. Šie mokesčiai užtikrina, kad taupiųjų šalių įsipareigojimai nedidėja net nepaisant pandemijos.
Galbūt taupiųjų valstybių reikia paklausyti
Šis politinis susitarimas slepia keletą dalykų. Pirma, jei faktinės valstybių narių įmokos į bendrą biudžetą iš esmės nepadidėjo, tai sunku kalbėti apie didesnį biudžetą. Net ir vertinant pagalbos nuo pandemijos fondą drauge su daugiamete finansine perspektyva.
Antra, nors teoriškai Europos Komisija turi teisę reikalauti papildomų įsipareigojimų, praktiškai, kaip galėjote įsitikinti, tai yra beveik neįmanoma. Tam, kad tie įsipareigojimai atsirastų, valstybių narių projektai, pretenduojantys į šias lėšas, turi būti patvirtinti, tačiau tam, kad jie būtų patvirtinti, jos turi patvirtinti ir naujus europinius mokesčius. O jei mokesčiai yra patvirtinami, tai ir papildomo jų finansavimo nebereikia.
Europos obligacijos neatsirado, nes taupiosios šalys (o šiuo atveju ir Vokietija) to nenorėjo. Biudžetas rekordiškai mažas, nes taupiosios šalys taip norėjo. Nors jis ir kiek didesnis nei jos norėjo — ši nuolaida vis vien kompensuojama sumažintomis jų įmokomis. Nors tam jokių argumentų jos jau nebeturi. Išskyrus sanglaudos valstybes. Tokias kaip mes.
Šį susitarimą galima vertinti ir taip, kad jo apskritai nėra — jis buvo perkeltas į ateinančius metus, tačiau galimybė skolintis buvo suteikta šiandien, nes net šiandien jau yra per vėlu.
Galima užduoti ir labiau politinį klausimą: ar taupiosios valstybės vengia dalintis ir prisidėti prie ES projekto, ar jos nuoširdžiai atsisako dalinti lėšas dėl tokių valstybių kaip Lietuva ar Vengrija, kurių vadovai aklai reikalauja kuo daugiau subsidijų, tačiau nesutinka su jokiais bendrais politiniais tikslais?
Lietuvos valstybės derybinės pozicijos zenitas buvo pareikalauta kompensacija už emigraciją.
Vengrijos premjeras Viktoras Orbánas taip pat kalba, kad jam ES — tik ekonominė sąjunga, o štai politiką jie kurią savo. Net ir savo demokratinį modelį, mat senasis (kurį mes dar visi išpažįstam) tinkąs tik „senajai Europai“. Pagal Lietuvos prezidento Gitano Nausėdos ar Orbano ekonomikos modelį — ekonomika yra sandėris, kai bobutė parduoda obuolį turguje ir už tai gauna eurą. Visa kita yra politika. Todėl ES gali arba mums pirkti obuolius, arba padėti mums pardavinėti obuolius finansuodami bobutes turguje. Daugiau nieko.
Toks požiūris, aišku, yra absurdiškas tiek ekonomine, tiek politine prasme. Geriausiu atveju jis galėtų pretenduoti nebent į politinį kliedesį, tačiau, kaip įsitikinsite kitoje teksto dalyje, kur aptarsime būtent šias sanglaudos valstybes, jis pretenduoja ir į papildomą finansinę paramą. O kol kas, turiu nuoširdų įtarimą, kad Lietuvos ir Vengrijos piliečiams kur kas geriau atstovauja Švedijos ir Nyderlandų valstybių vadovai. Tad gal ir gerai, kad taupiosios šalys nenusileido.
Nuorodos:
https://www.economist.com/europe/2020/01/30/after-brexit-who-will-be-the-british-of-the-eu
https://www.consilium.europa.eu/media/20673/1984_june_-_fontainebleau__eng_.pdf
https://www.europarl.europa.eu/factsheets/en/sheet/27/the-union-s-revenue
https://www.bruegel.org/2019/12/who-pays-for-the-eu-budget-rebates-and-why/
https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/communication-euco-mff-oct2019_en.pdf
https://www.consilium.europa.eu/media/45109/210720-euco-final-conclusions-en.pdf
https://www.euractiv.com/section/energy-environment/news/broad-support-for-eu-wide-plastic-tax/
