Praeitoje šio straipsnių ciklo dalyje įvairiais rakursais mėginau pažvelgti į demokratijos deficito Europos Sąjungoje ir menko piliečių dalyvavimo europinių sprendimų priėmime problemą. Išvada buvo ganėtinai aiški — ši problema iš tiesų egzistuoja. Tuo tarpu šioje dalyje į demokratijos deficito problemą, (potencialius) jos sprendimo būdus ir iššūkius pamėginsiu pažvelgti daugiau iš praktinės perspektyvos.
Problemos esmė
Kaip jau išsiaiškinome praeitoje šio straipsnių ciklo dalyje, viena vertus, ES veikiantis daugiapakopis sprendimų priėmimo procesas, kuriame vienokia ar kitokia forma dalyvauja net kelios europinės institucijos (o tam tikra apimtimi ir patys piliečiai), iš tiesų užtikrina didesnį politinio proceso skaidrumą — nors teisėkūros procesas tokiu atveju yra gana lėtas ir griozdiškas, jis nepalieka erdvės tokioms situacijoms, kai sprendimai priimami vykdomosios valdžios dekretais ar buldozeriu stumiant teisės aktus per palankius parlamento sprendimus, kaip tai neretai atsitinka formuojant įvairių sričių valstybių narių nacionalines politikas [Moravcsik, A. Is There a ‘Democratic Deficit’ in World Politics? A Framework for Analysis, Government and Opposition, 2004, 39(2). p. 336 – 363]. Tačiau ar to iš tiesų užtenka ir ar piliečių galimybės dalyvauti priimant europinius politinius sprendimus iš tiesų yra pakankamos?
Taip pat verta pasikartoti, jog, nepaisant viršvalstybinės ES prigimties (nors iš tiesų, vertinant visiškai tiksliai, tai yra unikalus, vienintelis ir nepakartojamas sui generis prigimties politinis darinys, kuris negali būti suvokiamas nei kaip viršvalstybinės formos federacija, nei kaip tarpvyriausybinė organizacija), europinio lygmens sprendimus iš esmės priima ir svarbiausią vaidmenį ES apskritai atlieka pačios valstybės narės, tačiau jos (ar tiksliau jų atstovai europinėse institucijose) dėl šių sprendimų su piliečiais tariasi pernelyg retai, piliečiai negali rinkti į europines institucijas (išskyrus Europos Parlamentą) deleguojamų atstovų, jų galimybės pareikšti savo nuomonę vienais ar kitais klausimais yra, švelniai tariant, pakankamai ribotos. [1.].
Galiausiai, kalbant apie viršvalstybines institucijas, tokias kaip Europos Parlamentas ar Europos Komisija, taip pat kyla europinės atskaitomybės problema, nes iš esmės atskaitomybė visuomenei priklauso ne tik nuo konkrečių Komisijos ar Parlamento narių, bet ir nuo šių institucijų atstovybių valstybėse narėse veiklos, susijusios su informacijos sklaida, jos pateikimo metodais, bendradarbiavimo su žiniasklaida ir kt. Kita vertus, net ir valstybių narių prezidentai ar ministrai, deleguoti į tarpvyriausybinio lygmens europines institucijas, ne tik nėra linkę konsultuotis su piliečiais dėl būsimų sprendimų, bet ir viešai kalbėti bei informuoti visuomenę apie šiose institucijose jau priimtus sprendimus, prioritetą teikdami nacionalinei politikai (ir tai, beje, yra nemenka Lietuvos problema) — taigi galbūt būtent todėl piliečių domėjimasis europiniais reikalais esti palyginti menkas [2.] Tai irgi yra ne ką mažesnė problema, kurią spręsti bent jau teoriškai bandoma kol kas dar tik inicijuojant keletą europinio lygmens reformų.
Demokratijos deficito problema praktikoje
Iki šiol apie demokratijos deficito problemą ES rašiau gana abstrakčiai, todėl siekiant suprasti, kaip ir iš kur ji kyla, verta aptarti konkretų praktinį šios problemos atvejį, kurį iš esmės galima laikyti chrestomatiniu demokratijos deficito ES arba tam tikros istoriškai susiformavusios priešpriešos tarp Europos piliečių ir valstybių narių (šiuo konkrečiu atveju palaikomų dar ir Europos Komisijos bei Europos Teisingumo Teismo) pavyzdžiu.
Ko gero, geriausiai demokratijos deficito problemą atskleidžia Europos piliečių iniciatyvos (European Citizens’ Initiative) dėl draudimo naudoti glifosatą atvejis, pagarsėjęs tuo, kad, užuot atsižvelgę į įspūdingo ir gana solidaus skaičiaus (1,3 mln.) ES piliečių valią, europinės institucijos buvo labiau linkusios ją ignoruoti. Tai vėliau išvirto į protestus ir netgi teisminius ginčus. 2017 m. pasirašytoje peticijoje, kuri kilo iš minėtosios Europos piliečių iniciatyvos, europiečiai pareiškė, jog nauji ES teisės aktai ir procedūros turėtų atitikti jau egzistuojančius teisės aktus, draudžiančius naudoti pesticidus, kai esama pakankamai įrodymų, gautų atliekant laboratorinius tyrimus su gyvūnais, jog pesticidų naudojimas gali sukelti vėžį. Peticijoje taip pat buvo akcentuojamas nepakankamas pesticidų mokslinio įvertinimo procedūrų skaidrumas ES — anot peticijos autorių norminiai saugos vertinimai „didžiąja dalimi remiasi nepaskelbtais tyrimais, užsakytais pačių pesticidų gamintojų“ [3.].
Tuo tarpu tuometinis ES sveikatos komisaras Vytenis Andriukaitis, atmesdamas peticijos autorių argumentus, atkakliai tvirtino, jog moksliniai įrodymai dėl glifosato, kaip kancerogeninės medžiagos, neegzistuoja, o suinteresuotų grupių ir tarptautinių korporacijų pastangas paveikti europinius sprendimus pavadino „sąmokslo teorijomis“ [4.]. Tiesa, kiek vėliau, ko gero, vengdamas atsakomybės už su pesticidų naudojimu susijusius sprendimus, jis pareiškė, jog glifosato naudojimas nebus pratęstas be valstybių narių valios bei paramos tokiam sprendimui, ir gana ironiškai paragino jas prisiimti atsakomybę bei „nustoti slapstytis už vykdomosios valdžios“, t. y. Europos Komisijos [5.].
Beje, šiuo atveju irgi nebuvo apsieita be jau minėtų suinteresuotų grupių pastangų daryti įtaką europinio lygmens sprendimams. ES ūkininkų sąjunga „Copa-Cogeca“ sukritikavo Komisijos pataisytą pasiūlymą dėl glifosato naudojimo pratęsimo penkeriems metams, pareiškusi, kad toks sprendimas neigiamai atsilieps europinių institucijų patikimumui, ir pasisakė net už penkiolikos metų laikotarpį [6.]. Galiausiai ši istorija išsirutuliojo į teisminį procesą, kai Briuselio regiono administracija nusprendė apskųsti Komisijos sprendimą dėl glifosato naudojimo pratęsimo Europos Teisingumo Teismui, argumentuodama tuo, jog šis sprendimas prieštarauja teisėje įtvirtintai normai, kuri, neegzistuojant pakankamai mokslinių įrodymų dėl šimtaprocentinio pavojaus nebuvimo aplinkai ar sveikatai, reikalauja laikytis atsargumo principo. Į tokį demaršą Europos Komisijos atstovė sureagavo teigdama, jog Komisija visiškai pasitiki „savo mokslininkais“ [7.]. Per daug nesigilinant į detales, verta paminėti, jog teismas Briuselio regiono administracijos skundą atmetė, o glifosato naudojimas valstybių narių kvalifikuota balsų dauguma 2017 m. lapkritį buvo pratęstas dar penkeriems metams.
Praktinės demokratijos deficito problemos sprendimo alternatyvos: politinė valia ir reformų pasiūlymai
Kaip jau rašė Europos žinios, Europos Komisijos pirmininkė Ursula von der Leyen, kuri bent jau savo kadencijos pradžioje ypatingai pabrėžė demokratijos deficito problemą, pareiškė sieksianti tam tikrų institucinių reformų — visų pirma patobulintos špicenkandidatų arba Europos Parlamento grupių lyderių procedūros renkant Komisijos pirmininką. Toks žingsnis gali būti suvokiamas kaip būdas susieti Europos Parlamento rinkimų rezultatus su Europos Komisijos pirmininko rinkimais, sudarantis sąlygas į Europos Parlamentą išrinktoms politinėms jėgoms bent jau teoriškai deleguoti savo kandidatus — taigi, tai Komisijos pirmininko rinkimų procesą padarytų demokratiškesnį ir priartintų jį prie ES piliečių [8.]. Diskutuojant apie reformas, taip buvo minimi tarpvalstybiniai kandidatų į Europos Parlamentą sąrašai (transnational lists), sprendimų priėmimo ES Taryboje tobulinimas ir kitos reformos, kurias Komisija paskelbė vienu iš savo prioritetų [9.].
Konsultacijų dėl šių reformų procesas, kitaip žinomas kaip Europos ateities konferencija (Conference on the Future of Europe), turėjęs prasidėti Europos dieną (gegužės 9-ąją), tačiau atidėtas dėl pandemijos sukeltos krizės, truks dvejus metus, o jo metu numatomi ne tik Europos Komisijos narių vizitai į valstybes nares, bet ir dialogas su piliečiais. Anot Komisijos, konferencija bus naujas viešas forumas atviroms, įtraukiančioms ir skaidrioms diskusijoms su piliečiais dėl pagrindinių ES prioritetų ir iššūkių [10.].
Neseniai Europos Parlamentas paskelbė rezoliuciją, raginančią greičiau pradėti šį procesą. Rezoliucijoje Parlamentas pareiškė, jog praėjus dešimčiai metų po Lisabonos sutarties, septyniasdešimčiai metų po Šumano deklaracijos ir atsižvelgiant į COVID-19 pandemiją, laikas iš naujo įvertinti ES veikimo principus. Be to, joje nurodoma, kad rimtų krizių, kurias išgyveno ES, skaičius demonstruoja, jog europinės valdymo sritys išties reikalauja reformų [11.]. Parlamentas taip pat dar kartą patvirtino savo 2020 m. sausio rezoliuciją, pabrėždamas, kad būtent ES piliečių balsas turėtų būti pagrindinis diskusijose, kuriose bus sprendžiami vidiniai ir išoriniai ES ateities iššūkiai [12.].
Be kita ko, ES Taryba taip pat priėmė poziciją dėl Europos ateities konferencijos. Taryba mano, kad konferencija turėtų įvykti kuo greičiau, t. y. tada, kai tik tai leis epidemiologinė situacija, o jos metu, siekiant veiksmingiau spręsti iššūkius, su kuriais šiuo metu susiduria Europa, neišskiriant ir pandemijos bei jos sukeltos ekonominės krizės, dėmesį reikėtų sutelkti į europinės politikos plėtojimą vidutinės trukmės ir ilguoju laikotarpiu [13.]. Pozicijoje Taryba taip pat pabrėžė būtinybę į konsultacijų procesą įtraukti platų piliečių ir suinteresuotųjų grupių ratą bei pasiūlė remtis visoje Europoje vykusiais dialogais su piliečiais, prisidėjusiais rengiant 2019–2024 m. ES strateginę darbotvarkę [14.].
Ko realiai galima tikėtis?
Visgi, kokiomis konkrečiomis institucinėmis reformomis baigsis šis ambicingas kelerių metų procesas, prognozuoti dar ankstoka, juolab kad skirtingų valstybių narių lyderiai bei skirtingos europinės institucijos Europos ateities konferenciją vertina, švelniai tariant, nevienareikšmiškai. Tarkime, Europos Parlamentas, kaip vienintelė tiesiogiai piliečius atstovaujanti (taigi, galima sakyti, ir demokratiškiausia) europinė institucija, kaip jau minėta, ypatingai palaiko šią iniciatyvą. Mat akivaizdu, kad naujosios institucinės reformos šiai institucijai bent jau teoriškai turėtų suteikti dar daugiau galių. Kaip jau minėta, Europos ateities konferencija taip pat yra vienas iš Europos Komisijos prioritetų.
Tačiau požiūriai į reformas gerokai skiriasi tarp atskirų valstybių narių, kurios europinių sprendimų priėmimo procese vis dėlto išlieka svarbiausiomis veikėjomis, ir, ko gero, pageidautų tokiomis ir likti. Tarkime, galima teigti, jog Prancūzija į Europos ateities konferenciją iš esmės žiūri palankiai, juolab kad pati jos organizavimo iniciatyva priklauso ne kam kitam, o šalies prezidentui Emmanueliui Macronui, kuris šią idėją iškėlė dar 2019 metais. Pasak Prancūzijos lyderio, tokia konferencija turėtų pasiūlyti būtinus europinio politinio projekto pakeitimus be jokių tabu, net jei tai reikštų europinių sutarčių peržiūrėjimą [15.].
Beje, kalbant apie europinių sutarčių pakeitimus, ES Taryba savo pozicijoje aiškiai išdėstė, jog konferencijos metu inicijuotos reformos neturėtų būti šių sutarčių keitimo objektais, t. y. reformos turėtų būti patvirtintos kitomis formomis bei mechanizmais nei europinių sutarčių keitimas (įdomu paminėti, jog, ko gero, dėl aukščiau minėtų priežasčių konkrečiai Lietuva taip pat laikosi būtent tokios pozicijos). Tai savo ruožtu kelia daugybę klausimų ir suteikia erdvės (galbūt šiek tiek skeptiškesniems) apmąstymams apie valstybių narių nenorą būsimas reformas įtvirtinti teisiškai įpareigojančiuose ir apskritai stipriausią teisine galia pasižyminčiuose strateginiuose ES dokumentuose. Kita vertus, būtent dėl šios priežasties kyla gana natūralus ir pagrįstas klausimas, ar būsimasis konsultacijų dėl reformų procesas Europos ateities konferencijos metu neišvirs į tiesiog parodomąją akciją su daugybe skambių pompastiškų deklaracijų, tačiau be jokių realių apčiuopiamų rezultatų…
